國家發展（zhǎn）改革委辦公廳（tīng）關於印發《政府和（hé）社會資本合作項目特（tè）許經營方案編寫（xiě）大綱(2024年（nián）試行版)》的通知

　　發改辦投資〔2024〕227號

　　各省（shěng）、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產（chǎn）建設兵團發展改革委：

　　按（àn）照國（guó）務院辦公廳（tīng）轉發國家發展改革委、財（cái）政部《關於規範實施政府和社會資本合作新機製的指（zhǐ）導意見》有關要求，我們製（zhì）定了《政（zhèng）府和社會資本合作項（xiàng）目特許經營（yíng）方案（àn）編寫大綱(2024年試行版)》。現印發給你們，請按照執行。

　　國家發展改革委辦（bàn）公廳

　　2024年3月20日

　　政府和社會（huì）資本合作項目特（tè）許經營方案編寫大綱(2024年試行版)

　　第一部分　概　述

　　一、項目概況

　　項（xiàng）目全稱及（jí）簡（jiǎn）稱（chēng），建設依據（jù）、建設目（mù）標和任務、項目功能和定位、建設地點、建設工期、建設內容（róng）和規模、投資規模和資金（jīn）來源，主要需求和產出(服務)，主要（yào）技術經濟指標，前期工作進展情（qíng）況等。

　　如（rú）項目（mù）涉及存量資產，應說明（míng）存量資產內容、資產賬麵價值與評估價值、資產（chǎn）權屬或權利、存量債務、建設運營（yíng）時間、資（zī）產運營與效益（yì）情況等。應說明存量資產評估情況(含評估單位、評估目的、評估方法等)，並（bìng）將評估報告（gào）作為附件。涉及改擴建的，應說明改（gǎi）擴建和存量資產的關係（xì）。

　　二、項目實施機構等

　　實施機構、政府出資人代表(如有)基本情況、職責及其獲縣級以上（shàng）人民政府授權情況，並將相關授權證明文件作為附（fù）件。

　　三、特許經營主要內容

　　簡述收（shōu）費渠道和（hé）方式、特許經（jīng）營（yíng）實施方（fāng）式、特（tè）許經營期限、特許經營者（zhě）的條（tiáo）件和選擇方式、特許經營服務範圍。說明項目建設期是否提供（gòng）政府投資支持（chí）、政府投資支（zhī）持方式（shì）和預計金額或比例;是否按規定補貼運營、補貼依據、補貼期限、具（jù）體（tǐ）補貼方式等;以及其他需要說明的內容。交通運輸等相關（guān）專業領域可結合行業自身特點，開（kāi）展行業審查工（gōng）作，明確技術要點、資金安排等信息，作為編（biān）製和完善特許經營方案的依據。

　　四、政府承諾和保障

　　政（zhèng）府對（duì）項目前期（qī）、建設和運營期間（jiān）的工作協助與支持，用地(用海)和移（yí）民搬遷安置補償，排（pái）他性約定等（děng）作出（chū）的承諾和保（bǎo）障等。

　　第二部分　項目可行（háng）性分析

　　一、建設必要性

　　簡述項目建設背景及對項目所提供產品（pǐn）或服務的公共需求，分析其與重大戰（zhàn）略、發展規劃、產業政策等政策和（hé）規劃的符（fú）合性，論證項目建設的必要性和建設時機的（de）適當性。在需求分析的基礎上，提出擬建項目功能定位、近期和遠期目標、產出(服務（wù）)的需求總量及結構。

　　二、建設方案分析

　　詳細論述項目選址或選線方案、主要建設內容及規模、建設主要約束條件、用（yòng）地(用海)方式、選址地質條件（jiàn）、周邊配套情況(如用水、用電、道路等)、建設工期和（hé）主要進度節點，以及正常運營（yíng）年份應達到（dào）的產（chǎn）出能力和服務要求。明確項目預期（qī）達到的建設標準、工程質量和安全管理目標等要求。通過技（jì）術、設備和工程方案的比選，確定項目初步建設方案。

　　大型、複（fù）雜及分期建設項目應根據項目（mù）整體規劃、資源利用條件及近遠期需求預測，明確項（xiàng）目近遠期建設規模、分階段建設目標和建設進（jìn）度安排，並說明預留發展空間及其合理性、預（yù）留條件對遠期（qī）規模的影響等。

　　估算擬建項目從籌建、施工至投產所需的全部（bù）建設投資，包括建築（zhù）工程費、設備購置費、安裝工程費、工程建設其他費和預備費等。

　　三、要素保障條件

　　根據項目選址或選線（xiàn）方案，以（yǐ）及建設內容和規模（mó）等要求，分析項目的要素保（bǎo）障條件及落實情況（kuàng）。說明有關部門針對項目規劃、選址、用地(用海)等反饋（kuì）意見情況。如已辦理相關行政許可手續（xù），說（shuō）明進展情況（kuàng）。

　　(一（yī）)用地用海條件。

　　說明擬（nǐ）建項目用地總體情況和土地利用現狀，分析土地要素條件、底線紅線約束情況，提出（chū）節（jiē）約（yuē）集約用（yòng）地要求。如（rú）涉（shè）及用海用島，應明確具體方式、位置和規模等內容。

　　(二)資源環境承載能力、生態環境敏感區（qū）等其他支撐條件。

　　說明項目（mù）與“三線一單”生態（tài）環境分區管控要求符（fú）合性（xìng），說明水耗、能耗、汙染（rǎn）物排放總（zǒng）量和碳排放、生態環境（jìng）敏感區約束等其他支撐條件。

　　四、運營服務要求

　　在保證達到產出能力和服務要求的前提下，研究提出項目運營需要落實的外部條件、運營（yíng）服（fú）務內容、應遵循的標準和質量（liàng）規範以（yǐ）及安（ān）全保障要求。

　　五、主要（yào）風險識別和分析

　　從項目（mù）自身角度，識別和分析項目（mù）準備（bèi）、建設、運（yùn）營、移交階段的政策、經濟、社會、工程、環境、資金（jīn）等方麵的主要風險。

　　第三部分　特許經營模式可行性論證

　　一、項目屬性分（fèn）析

　　分析項（xiàng）目是否屬於具有一定公益性且存在經（jīng）營收入的項目。市場化程度高的商業（yè）項目和產業項目，以及沒（méi）有（yǒu）經營收入的（de）公益項目，不得采用特許經營模式;不得將以上（shàng）類型中無關聯關係的項目相互“打捆”，或者與適合采用特許經營模式的項目“打捆”開展政府和社會資本合作。

　　生活垃圾收運處理一體（tǐ）化、廠網一體化的汙水管網、供熱管網（wǎng）、供水管網等項目，綜合交通運輸多式聯運的公水聯運、公鐵聯運等項目，以及（jí）依托（tuō）項目自身開（kāi）展多元化開發的基礎設（shè）施和公用事業項目可（kě）以綜（zōng）合（hé）平衡項（xiàng）目（mù）收（shōu）益（yì），開展政府和社會（huì）資本合（hé）作。

　　對於特許經營新建(含改擴建)項目，應參照《支持民營企業（yè）參與的特（tè）許經營新建(含（hán）改擴建)項目清單》，明確民營企業持股要求或參（cān）與方式。

　　二、項目（mù）收費渠道和方式

　　明確項目收費渠道和方式(含潛在收費渠道和方式（shì）)，說明（míng）收費依據，論證收費渠道和方式的合法合規性，評價使用者支付意願、支付能力和收益穩定性，初步分析項目運營成本、項目收費情況以及該項目所屬領域（yù）現有（yǒu）的財政運營補貼政策，明確項目（mù）是（shì）否存在按規定補貼運營情形，明確是否不因采（cǎi）用政府（fǔ）和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支（zhī）出（chū）責任，未以任何方式新增地方政府隱性債務，確保項目符合使（shǐ）用（yòng）者付費要求。項目收費屬於政府定價或（huò）指（zhǐ）導價的，應當執行有關定價機關製定的價格或收費政策;如不屬於政府定價或指導價（jià）的，應明確定價機製和調價機（jī）製。

　　三、項目盈利能力分析

　　研究使用（yòng）者付費（fèi）收入的穩定性和成長性，在項目全部投（tóu）資為（wéi）權益資金的（de）情形（xíng）下，考察項（xiàng）目全生（shēng）命周期的現金流（liú）入(含按規定享有的運營補貼)和流出情況，分別計算基於項目投資現金流量表、特（tè）許經（jīng）營（yíng）者自有資金現金流量表的財務內部收益（yì）率等盈利能力指標。

　　對於盈利能力不足的項目，研究分析通過多種方（fāng）式提升（shēng）項目總體盈利（lì）能力的可行性，主要包括合理確定特許經營期限、政（zhèng）府在建設期提供投資支持、依法依（yī）規合理調整土地規劃（huá）用途和開發強度、提（tí）供與項目合理相（xiàng）關的資源補償等。如需政府投資支持的，應說明政府（fǔ）投資支持的具體方式、額度和時間節點等。必要情況下，應對盈利能力指標進行敏感性分析及盈（yíng）虧（kuī）平衡分析。

　　從盈利能力角度分析是否適合采用特許經營模式（shì）。如采取（qǔ）多種方式後，盈利能力仍不足（zú），則不（bú）應采用特許經營模式。

　　四、比較優勢分析

　　從項目全生命（mìng）周期成本（běn）、產（chǎn）出或服務效果、建設運營效（xiào）率、風險（xiǎn）防範控製等方麵，對采取特許經營模式和傳統（tǒng）政（zhèng）府投資模式在投入產出、經濟社會效益等方麵進行比較（jiào）分析，對項目是否適合（hé）采用特許經營模式進（jìn）行論證。

　　五、參（cān）與意願分析

　　分析說明社會資本參與意（yì）願（yuàn）和金融機構參與意願;必要時（shí），可麵向社會資（zī）本和金融機構就項目關鍵條（tiáo）件開展市場（chǎng）測試，說明（míng）市（shì）場測試結果。

　　六、合法合（hé）規性分析

　　綜合上述分析，說明上述特許經營安排是否（fǒu）存在違反法律法規、政策文件精神的情況，包（bāo）括但不限於特許經營範圍或產（chǎn）出界定不清，一定區（qū）域或期限內的排他性約定（dìng）缺失，通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等方式使用財政資金彌補（bǔ）項目建設（shè）和運營成本等（děng）。涉（shè）及（jí）外商（shāng）投資企業參與的，說明（míng）是否符合外商投資管理有關規定。

　　七、特許（xǔ）經（jīng）營風險分析

　　從特許經營（yíng）角度，說明采取特許（xǔ）經營模式可能存在的主要風險。

　　第四部分　特許（xǔ）經營（yíng）主要內容

　　一、特許經營範圍

　　明確擬采取特許經營模式的項目（mù）建（jiàn）設內容、運營（yíng）內容、服務範圍等要求，以及特許經營者對項目周期各環節（jiē）的責任。對於盤活存量資產項目，應列明項目資產處置方式和程序（xù）等內容，以及項目存量債（zhài）務處理和職工安置等要求。

　　二、實施方式

　　確定擬采用特許經營模（mó）式的具體實施方（fāng）式。新建項目（mù）可采用BOT、BOOT、DBFOT、BOO等方式，改擴建項目可采（cǎi）用ROT方式，存量資產盤活可（kě）采用TOT等方式。說明實施方式選擇的（de）主要依據和考慮。

　　三、特（tè）許（xǔ）經營期限和資產權屬

　　明確特許經營期（qī）限，說明特許經營期限確定依據。如將特許經營期限（xiàn）作為招標評定標準，應以最終（zhōng）招標確定的期限為準。明確特許經營期限內和特許經營到期後的資產權屬情況。

　　四、特許經營主要原則和合作邊界

　　明（míng）確使用者付費定（dìng）價、調價機製和原則，以及期間各類重大變更的處理原則等;明確特許經營各階段政府、特許經營者（zhě）、項目公司的權利、義務和責任等;明確（què）特（tè）許經營者或項目公司通過加強管理、降低成本、提（tí）升效（xiào）率、積極創新等獲得的（de）額（é）外收益分配（pèi）原則（zé）等。

　　五、特許經營者選擇

　　(一)特許經營者基本（běn）條件（jiàn）。

　　按照以下要求，明確（què）特許經營者基本條（tiáo）件：除作為政（zhèng）府出資人代表參與地（dì）方政（zhèng）府通過資本金注入方式給予投資支持的項目外（wài），地方本級國有獨資或國有控股企（qǐ）業(含（hán）其獨資或控股的子公司)不得以任何方式（shì）作為本級政府和社會資本合作新建(含改擴建)項目的投標（biāo）方、聯合投標方或項目公司股東;作（zuò）為政府出資（zī）人代表時，原則上不得在項目公司中（zhōng）控股。

　　(二)特許經（jīng）營者選擇方（fāng）式。

　　應明確特許（xǔ）經營者選擇方式。鼓勵優先采用公開（kāi）招標方式選擇特許經營者;如果不采用公開招標方式，應明確原因和依據。

　　(三)特許經營者選擇標準（zhǔn）。

　　對（duì）特許經營者應（yīng）具備的條件提出要求（qiú），明確特許經營者應具備的項目管理經驗、專業運營能力、企業綜合實力、信用狀況等，並將項（xiàng）目運營方案、收費單（dān）價、特許經營期限、政府支持條件等作（zuò）為選擇特許經（jīng）營者的重要評定標準。對特許經營新建(含改擴建)項目（mù），應按照《支持民營企業參與的特許經營新建(含改擴（kuò）建)項目清單》，明確鼓勵優（yōu）先選擇民營企業參與的具體要求（qiú）。

　　六（liù）、交易結（jié）構與投融資結構

　　(一)交易結構。

　　設（shè）計並繪製特（tè）許經營項目交易結構圖並輔以文字說明，明確項目授權路徑、特許經營者持股比例、合同體係（xì）、項目管理結構、資產形成與移交、政府監管結構，說明實施機構、政府方出資人代表(如政府（fǔ）資本金注入)等推進主體的責任。明確正常運營情（qíng）形下（xià），特許（xǔ）經營者不得轉讓項（xiàng）目公司股權的最短期限限製。

　　(二)投融資結構。

　　明確項目資本金比例、股東出（chū）資要求、融資方式（shì）及限製條（tiáo）件（jiàn）、建設（shè）期政府投資支持方式和預計金額（é）或（huò）比例、政府或政府出資人代表對項目公司分紅的要求、項目公司（sī）清算後剩餘收益分配要求等（děng），以及（jí）銀行貸款等（děng）融資（zī）原則等。

　　對盤活存量資產項目，如涉及存量債務，應說明（míng）債務人、債務規模、利率、期限、是否需提（tí）前還款等情況;如需提前（qián）還款，應逐項說明還款（kuǎn）資金來源和具體還款方案。

　　七（qī）、監督管理和運（yùn）營（yíng）評價

　　(一)監督管（guǎn）理。

　　明確實施機構會同有關部（bù）門對（duì）特許經營項目（mù）前期工作、建（jiàn）設實施、日常運營等環節的公共（gòng）監督要求。明確項目通過全國投資項目在線審批監管平台向社會公開披露相關信息的（de）內容（róng）和要求，以（yǐ）及建設實施階段的過程審計和運營階段的審（shěn）計。

　　(二)運營評價。

　　明確項目實施機構對（duì）項目運營情況的監測分析（xī）、定期運營評價安排。應從行業管理角度提（tí）出運營標準、運營效果等評價指標，從協議執行角（jiǎo）度提出履約情況等評價指標，從項目效果角度（dù）提出（chū）直接效果、外部影響、可持續性等評（píng）價指標。如（rú）涉及財政資金使用的，還應按有關規定提出對財（cái）政資金使用的績效（xiào）評價指（zhǐ）標。

　　八、風（fēng）險管控

　　針（zhēn）對（duì）項目全生命周期不同階段的政策、經濟、社會（huì）、工程、環（huán）境（jìng）、資（zī）金（jīn）等方麵的風險因素，提出風險應對措施和（hé）建議，明確項目實施機構、特許經營者（zhě）、項目公司（sī）等方麵風險（xiǎn）分配原則，明確政府承擔的項（xiàng）目風險、政府不承擔的項目（mù）風（fēng）險以及政府和特許經營者（zhě）或項目公司共同承擔的風險。

　　九、政（zhèng）府承諾和保障

　　分析（xī）並明（míng）確政府對項（xiàng）目前期工作協（xié）助（zhù）、用地(用海)和移民搬遷安置補償、排他性約定、投資支持、統一規定的運（yùn）營補貼、有關配套設（shè）施和服務等做出（chū）的承諾和（hé）保障。明確使用者付費機製下對收入來源、定價和（hé）調價、成本監審調查等方麵政策規定的保障，明確對影響項目收益來源的政府特殊要（yào）求等的應對性保障機製。

　　十、調整、變更等其他要求

　　明確協議變更和延期、價格調整、補貼調整（zhěng）、項目公司股權變更、政府臨時接管和（hé）征用、項目移交或提前退出（chū）、履約擔保（bǎo）、違約責任與爭議解決等要求。